Existe
un dato que suele pasar desapercibido en el debate sobre los incendios
forestales y es que aproximadamente
el 70 % de la superficie forestal española pertenece a propietarios privados,
comunidades vecinales y otras formas de propiedad colectiva.
Esto significa que la conservación de nuestros montes depende, en gran medida,
de las decisiones de quienes poseen y gestionan ese territorio. Si el marco
jurídico reduce los incentivos para hacerlo rentable y sostenible, difícilmente
podrá evitarse el abandono y la acumulación de biomasa que alimenta los grandes
incendios.
Desde
la economía institucional existe una idea bien conocida: cuando quien soporta los costes de
conservar un recurso también puede obtener los beneficios de gestionarlo, tiene
incentivos para mantenerlo en buen estado. Cuando ocurre lo
contrario (el propietario conserva las obligaciones, pero pierde capacidad de
decisión y rentabilidad) el resultado suele ser el abandono.
A
mi juicio, buena parte de la evolución de la legislación forestal española ha
ido precisamente en esa dirección.
Del
intervencionismo forestal a la Ley de Montes de 2003
Durante
décadas, la Ley Forestal de 1957 sometió la gestión de los montes privados a un
elevado grado de intervención administrativa. El propietario asumía la carga
fiscal, el mantenimiento y la responsabilidad sobre su finca, pero muchas
decisiones relativas a su aprovechamiento quedaban condicionadas por la
autorización de la Administración.
Con
la aprobación de la Ley
43/2003 de Montes, el Gobierno de José María Aznar intentó
responder a una preocupación muy presente en aquella época: evitar que los
incendios forestales fueran utilizados con fines especulativos para cambiar
posteriormente el uso del suelo.
La
medida más conocida fue la prohibición general de modificar el uso forestal de
un terreno incendiado durante treinta
años.
La
finalidad era razonable: eliminar cualquier incentivo económico para provocar
un incendio con vistas a una futura recalificación.
Sin
embargo, toda regulación modifica los incentivos de maneras que no siempre
coinciden con la intención del legislador.
Cuando
las prohibiciones alteran los incentivos
Desde
un punto de vista económico, la prohibición de cambio de uso genera algunos
efectos secundarios.
Si
un monte arde, ya sea por un incendio provocado, accidental o por causas
naturales, el propietario ve limitada durante décadas cualquier posibilidad de
desarrollar determinados usos alternativos del terreno. Esa restricción reduce
el valor económico del activo y, con él, el incentivo para invertir recursos
privados en su recuperación.
Además,
la reforma introducida por la Ley
21/2015 incorporó una excepción que permite a las comunidades
autónomas levantar esa prohibición cuando concurran razones imperiosas de interés público
de primer orden. Aunque esta cláusula pretende dotar de
flexibilidad al sistema, también traslada una importante capacidad de decisión
a la Administración y puede generar incertidumbre sobre los criterios
aplicables en cada caso.
El
problema de fondo es que un propietario difícilmente invertirá tiempo y dinero
en un activo cuya rentabilidad futura depende cada vez más de autorizaciones
administrativas que de su propia gestión.
Obligaciones
crecientes y rentabilidad decreciente
La
legislación vigente exige a los propietarios adoptar medidas de prevención
frente a incendios y mantener sus terrenos en condiciones adecuadas.
Al
mismo tiempo, numerosos aprovechamientos forestales —como determinadas cortas
de madera, planes selvícolas o actuaciones de gestión— requieren
autorizaciones, instrumentos técnicos o procedimientos administrativos cuya
complejidad varía entre comunidades autónomas.
El
resultado es un equilibrio difícil: el propietario mantiene la responsabilidad
sobre el monte, pero asume también unos costes administrativos y técnicos que
reducen la rentabilidad de la gestión forestal.
Cuando
un activo genera costes crecientes y beneficios decrecientes, el abandono deja
de ser una anomalía para convertirse en una consecuencia previsible.
Y
un monte abandonado acumula combustible.
Diecisiete
modelos administrativos
La
descentralización competencial permitió adaptar la gestión forestal a las
características de cada territorio. Sin embargo, también dio lugar a diecisiete
marcos regulatorios diferentes, con procedimientos y requisitos que varían
significativamente entre comunidades autónomas.
A
ello se suma un incentivo político evidente, la extinción de incendios en
verano es visible y recibe una enorme atención pública, mientras que las inversiones en prevención durante el invierno apenas
generan impacto electoral.
Sin
una gestión activa durante todo el año, los medios de extinción terminan
enfrentándose a incendios cada vez más intensos y difíciles de controlar.
El
ejemplo de Soria
Frente
a este modelo, la provincia de Soria ofrece un ejemplo interesante de cómo los
incentivos económicos pueden alinearse con la conservación del monte.
Instituciones
tradicionales como la Suerte
de Pinos mantienen un sistema en el que los beneficios
derivados del aprovechamiento forestal revierten directamente sobre los
vecinos. Del mismo modo, iniciativas impulsadas para recuperar los Montes de Socios han
permitido reactivar superficies forestales que permanecían prácticamente
paralizadas por problemas de titularidad.
La
explotación sostenible de madera, resina, pastos y recursos micológicos
convierte el bosque en un activo económicamente valioso.
Cuando
el monte genera riqueza para quienes viven en él, también existen incentivos
permanentes para vigilarlo, limpiarlo, controlar la biomasa y prevenir los
incendios.
La
conservación deja de depender exclusivamente de la vigilancia pública y pasa a
formar parte del propio interés económico de la comunidad.
Conclusión
Los
grandes incendios forestales no se explican por una única causa. Influyen el
cambio climático, la despoblación rural, el abandono agrícola, la acumulación
de biomasa y múltiples factores naturales y humanos.
Pero
precisamente porque la mayor parte del monte español pertenece a propietarios
privados y comunidades locales, cualquier estrategia de prevención debería
prestar especial atención a los incentivos que crea el marco jurídico.
Regular
ciertos aspectos quizá sea necesario, pero proteger el patrimonio forestal
también.
La
cuestión es si la regulación facilita una gestión activa del monte o si, por el
contrario, termina convirtiendo la propiedad forestal en un activo con escasa
rentabilidad, elevadas obligaciones y creciente dependencia administrativa.
La experiencia de territorios como Soria demuestra que conservación y aprovechamiento económico no son conceptos opuestos. Al contrario: cuando quienes cuidan el monte pueden obtener un beneficio legítimo de él, la protección del bosque deja de ser únicamente una obligación legal y se convierte también en un interés propio.
Quizá el verdadero problema no sea la
falta de leyes, sino el exceso de confianza en que la Administración puede
sustituir a quienes viven y trabajan el monte. Ninguna consejería, por bien
dotada que esté, puede gestionar con la misma eficacia millones de hectáreas
que durante siglos fueron mantenidas por propietarios, vecinos y comunidades
locales con un incentivo muy simple: el monte formaba parte de su medio de
vida. Cuando ese incentivo desaparece, también desaparece buena parte de la
prevención.
La
propiedad no es el problema del monte español; una propiedad respetada y
acompañada de un marco jurídico que premie la gestión responsable constituye
una parte esencial de la solución. La mejor política forestal no consiste en
sustituir al propietario, sino en darle motivos para cuidar aquello que es
suyo. Porque los grandes incendios no se evitan únicamente con más medios de extinción
en verano, sino con miles de personas gestionando, aprovechando y vigilando el
monte durante todo el año.
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